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Réformer l'Etat, c'est facile

Ne sommes-nous pas persuadés qu’il est impossible de réformer les services de l’Etat ? Que l’administration n’est faite de que de paresseux, en perpétuel congé de maladie ? J’ai rencontré un contrôleur de gestion, pourtant, qui a réussi un changement étonnant. 
Un exemple à méditer
Il travaille pour une agence de l’Etat. Elle avait du mal à réaliser les économies qu’on lui demandait (RGPP). Alors, au lieu de chercher à imposer le changement, il a proposé à sa direction financière de confier à ses directions la responsabilité de leurs budgets, et de prendre le rôle d’un « donneur d’aide », qui leur facilite la tâche. C’était le bon moment : on craignait l’absorption de l’agence par des unités plus grosses. Or, ses personnels étaient très attachés à leur mission.
Le plus étonnant n’est pas que le changement ait réussi. C’est qu’il ait révélé que l’agence avait un savoir-faire, unique, qu’elle ignorait. Et que ce savoir faire est capital pour la rationalisation de son secteur. Exemple de résilience : le changement ne l’a pas détruite, mais lui a donné une nouvelle identité.
Administration et entreprise, kiff kiff ?
Je retrouve mon expérience de l’entreprise :
  • Le pouvoir est en bas. Le changement ne peut passer en force.  
  • Il y a autant de facteurs de motivation pour le changement dans l’administration que dans l’entreprise. Croire que l’on motive les gens en les menaçant de les virer est d’une stupidité sans nom.
  • Nos entreprises ignorent leur savoir-faire. Du coup, elles le bradent. Voilà la cause du « mal français ». Eh bien il en est de même de l’administration. (Du Français ?) 
Il y a cependant des différences entre administration et entreprise. 
  • L’administration a des personnels généralement beaucoup plus qualifiés que ceux de l’entreprise. Peu de PME pourraient s’offrir les CV de l’agence, en aussi grand nombre. Ce qui est un atout en termes de changement. (J’avais déjà noté cela lorsque je travaillais pour les CCI.)
  • Mais l’entreprise a un savoir-faire, et des techniques d’organisation, qui manquent à l’administration. En particulier l’administration possède un management qui n’a pas été formé pour manager. Résultat : personnels laissés à eux mêmes, d’où conditions de travail désastreuses, d’où absentéisme et présentéisme. Explication de la mauvaise réputation de l’administration.
Réformer l’Etat, c’est facile ?
Bref, moyennant des techniques qui existent ailleurs, l’administration peut « gagner en productivité » vite et bien. Alors pourquoi nous dit-on le contraire ? Peut-être :
  • Intérêt privé, qui veut nous faire croire à l’incompétence de l’administration, pour privatiser quelques profits. 
  • « Management incapable de manager » de l’administration, qui trouve là une excuse à ses échecs. 

Administrations, rebiffez-vous, et apprenez à manager ?

    Le mal de la fonction publique ?

    Je suis frappé par une série d’observations convergentes. Ce qui ne va pas dans la fonction publique, c’est une faiblesse de management. Ses cadres ont d’immenses difficultés à faire fonctionner leurs services. D’où conditions de travail difficiles. Tout l’édifice repose sur quelques épaules, et le reste déprime. Le problème est le même dans l’enseignement. L’enseignant est incapable de fournir à l’élève les repères dont il a besoin.

    C’est un problème d’autorité, je crois. Il me semble que l’autorité, c’est un comportement qui incarne des valeurs. Et que la fonction publique est faite d’intellectuels pour qui les valeurs ne sont que des abstractions. J’espère avoir tort. Ou que leur cas n’est pas désespéré. 

    Divorce entre université et entreprise

    La suite dans les idées de France culture interviewait hier des universitaires qui ont étudié le « benchmarking » dans l’administration. C’était dramatique.
    Ces braves gens n’avaient pas compris que tout le monde parle de benchmarking dans l’entreprise, depuis toujours. Car c’est l’idée fondatrice des théories tayloriennes. (Eux s’étaient arrêtés à un employé de Xerox, qu’ils étaient fiers d’avoir interviewé.)
    S’ils lisaient The Economist, ils sauraient aussi que cela ne fonctionne pas. Que le reengineering des années 90 a été un bain de sang. Et que, d’ailleurs, toutes ces choses en ing marchent tellement peu que l’on appelle cela des « modes de management ». Ils auraient donc pu en déduire, rapidement, qu’adapter ce qui rate pour l’entreprise à l’administration a peu de chances d’être un succès.
    Mais le plus dramatiques n’est pas là. Je comprends que l’entreprise donne à nos universitaires des crises d’épilepsie. Mais pourquoi, alors, ne contactent-ils pas leurs collègues spécialisés dans les sciences de l’organisation ? Pourquoi ne viennent-ils pas à Dauphine, par exemple ? 

    L’administration des impôts et le changement en France

    Semaine dernière. Impôts annuels du Cabinet Faurie. A payer avant lundi. Mon comptable découvre que je dois faire l’opération par Internet. Je règle déjà ma TVA comme cela, mais les impôts, c’est spécial, il faut que je fasse une nouvelle demande. Je dépose cette demande, mercredi, directement à la perception. On m’a dit qu’elle serait prise en compte dans les 48h. Samedi, la ligne de déclaration de l’IS apparaît dans mon « espace abonné ». Mais elle ne fonctionne pas. Il faut faire un virement direct. Un versement par Internet devrait convenir. Mais mon mot de passe ne va plus. J’en demande un nouveau à mon agence bancaire, qui, heureusement, est ouverte. Mais voilà que le système ne veut pas du RIB des impôts. Apparemment, il y a eu un changement de norme. Nouveau passage à l’agence. Elle a un moyen pour saisir le dit RIB, sans passer par les nouvelles conventions. Sur quoi je vais déposer à la perception la copie de ma déclaration, que m’a envoyée mon comptable, avec un mot d’explication.

    Je pense que les choses ne se seraient pas passées ainsi en Allemagne. Le contribuable Faurie n’aurait pas tremblé devant le bon plaisir d’une administration toute puissante. Il lui aurait dit que ce n’était pas à lui de s’adapter à elle, mais que les sociétés ont des règles, et qu’elle doit les suivre.

    On voit surtout ici, dans la banque et aux impôts, ce qu’est un changement à la française. Probablement, une décision prise en trente secondes par un important personnage. Sans aucun souci de détails pratique ou d’une quelconque responsabilité vis-à-vis du citoyen ou du client. Il en résulte un système dysfonctionnel par nature. Le grouillot, informaticien, fonctionnaire, banquier ou contribuable est contraint à l’exploit pour le faire marcher. 

    MAP = RGPP ?

    N.Sarkozy a voulu réformer l’administration. Elle en a été traumatisée. F.Hollande repart à l’assaut du Mammouth. Mais on ne parle plus de RGPP, mais de MAP. Le fonctionnaire et la nation s’en porteront-ils mieux ?

    Pour une fois, le gouvernement paraît proche de mes idées. Alors que M.Sarkozy semble avoir voulu passer en force, mais sans s’attaquer aux bastions les plus sauvagement défendus, M.Hollande désirerait écouter le petit peuple, accompagner le changement, et ratisser large (collectivités locales et organismes sociaux).
    Ce qu’en dit la Tribune.

    Mais a-t-il les troupes pour cela ? Le haut fonctionnaire me semble concevoir le changement comme une manœuvre tellement subtile qu’elle met l’adversaire (nous) échec et mat. Il est ruiné, avant même d’avoir pu réagir. Pour le reste, la moindre résistance le fait fuir. Or, vues l’importance des économies à faire et la puissance des lobbys internes à l’administration, cela risque de chauffer.

    A l’assaut.

    Changer l’administration : par où commencer ?

    Question qui me poursuit : pourquoi les changements échouent-ils dans l’administration ?

    J’ai fini par identifier une différence majeure entre sa philosophie du changement et celle de l’entreprise.
    • Dans l’administration, le dirigeant exige et le subordonné fait ce qu’il peut pour exécuter. S’il n’y parvient pas, il est accusé d’incompétence et de résistance au changement.
    • Dans l’entreprise, tout est une question de procédures. Pour transformer la performance de son organisation, le dirigeant ne cherche pas à agir sur les hommes, mais sur les procédures de travail, qu’ils suivent. Par exemple, si l’on veut augmenter sa rentabilité, on va chercher à y introduire une procédure de « target costing ».
    Et la conduite du changement, c’est justement cela : faire évoluer les règles qui organisent les comportements collectifs. (Une définition.)

    Souffrance au travail et administration

    Ces dernières années j’ai mené des missions dans des secteurs inconnus jusque-là : l’économie sociale et l’administration. J’y ai découvert que l’on pouvait bien plus y parler de « souffrance au travail » que dans le privé. Pourquoi ? Une analyse, qui n’a rien de scientifique :

    • J’ai rencontré pour la première fois cette souffrance il y a un quart de siècle. La société était riche, internationale, en développement explosif, peuplée d’ingénieurs bien payés, et « licenciement » n’appartenait pas à son vocabulaire. J’en ai déduit que la souffrance est essentiellement une question de relations humaines. Il y aurait incompatibilité entre ce qu’exige l’entreprise moderne et le comportement traditionnel du Français (hérité de l’Ancien régime ?).
    Mais je crois que, progressivement, l’homme et l’entreprise s’adaptent. L’économie sociale et l’administration sont moins avancées dans cet apprentissage, et pourraient présenter des facteurs aggravants.
    • L’économie sociale : totalitarisme. Elle est peuplée de « militants », porteurs d’une mission quasi divine. Facile, alors, de voir le mal partout. D’où violents conflits personnels. Et désillusions.
    • L’administration : emploi à vie et mauvaise conscience. L’administration manque des méthodes qui permettent à l’entreprise de gagner en productivité. Mais chacun pense que ses dysfonctionnements viennent des individus, supérieur incompétent ou subalterne tir au flanc. On croit qu’il faut les mettre au travail. On veut transformer l’efficacité de l’ensemble par la force, ce qui est impossible. D’où injonction paradoxale faite d’incapacité d’atteindre des objectifs inaccessibles et de conviction d’être inrecasable dans un privé diabolisé.

    Administrative fad

    Depuis FT, transformer ses personnels en commerciaux est in dans l’administration. Ses services ne doivent-ils pas gagner leur vie, maintenant ?

    C’est idiot. On ne peut pas changer la nature des hommes. Les caractéristiques d’un commercial sont très particulières et peu répandues. Pas étonnant, dans ces conditions, que l’on parle de stress au travail. 

    Les Américains contre l’état

    Je n’arrivais pas à comprendre pourquoi la crise a rendu l’Américain encore plus fâché avec l’état qu’il l’était auparavant. Je viens de découvrir qu’il avait raison : le fonctionnaire américain tend à être étonnamment riche et peu compétent :

    With overtime, one tenth of the police in Massachusetts made more than the governor’s annual salary in 2006, according to the Boston Globe. Including benefits, the average employee of New York City makes more than $100,000, according to Forbes, while some Californian prison guards “sock away $300,000 a year”.

    And what do taxpayers get for their generosity? The bad bargains get all the publicity. Union contracts force the postal service to pay thousands of unneeded workers to do nothing. In New York, public-school teachers who can’t be trusted to teach but can’t be sacked either are paid to sit and do crosswords.

    L’Américain est-il incapable d’être un bon bureaucrate ? C’est pourquoi il pense que les bureaucraties sont à abattre ?

    En tout cas, il y a peut-être une explication à son inefficacité : pour qu’une administration fonctionne, elle demande de ses membres qu’ils fassent passer l’intérêt collectif avant le leur, si ce n’est pas le cas, ils ont un formidable outil pour essorer les ressources de la nation. Une culture individualiste ne peut avoir d’administration.

    Compléments :

    Lois de la concurrence et service public

    Public-privé, des ratés en série, par Virginie Malingre : le service public anglais récolte les fruits de ses réformes.

    Je me souviens d’une mission, il y a quelques années, qui m’avait fait me pencher sur les aventures d’un organisme caritatif anglais. Une institution vénérable. De manière inattendue, ses dirigeants parlaient comme des consultants, des merveilles d’Internet. Avec un vocabulaire de consultants. Pas un mot sur leur métier ! Leurs projets mirifiques de transformation furent un désastre, bien sûr.

    L’administration anglaise est gérée comme l’entreprise privée. On y parle de performance, d’objectifs, de concurrence… Et on y oublie la raison de son travail : les services sociaux laissent les parents battre leurs enfants à mort. D’ailleurs, il serait injuste d’accuser la seule administration britanique :

    juste avant Noël, 100 000 fonctionnaires ont appris qu’ils avaient reçu pendant trente ans une retraite trop élevée. Et qu’ils verraient son montant diminuer pour compenser le trop-perçu de 140 millions de livres. Tout ça parce que l’entreprise Xafinity, qui s’occupe d’une partie des retraites des fonctionnaires du National Health Service et de l’armée, s’est trompée dans ses calculs pendant trois décennies !

    Là aussi, juge M. Dunleavy, « c’est typique. On demande à ces sous-traitants d’être le moins chers possible. Et en même temps, l’administration perd son expertise sur ces sujets qui sont externalisés ».  

    Cette dernière phrase s’applique à beaucoup d’entreprises. Remplacer ses personnels compétents (donc chers) par des sous-traitants incompétents, donc bon marché, a été la mode mondiale des dernières décennies. C’est une des grandes raisons des délocalisations massives. Management financier. Il ne connaît rien à son entreprise, il n’a pas d’autre moyen de développer sa rentabilité que de sacrifier le long terme au court terme. Il brûle le van Gogh pour avoir un peu de chaleur. Les réformateurs de l’administration française tenteraient-ils d’utiliser un modèle qui n’a marché nulle part ?